Le 29 octobre 2026, le Conseil d’État, réuni en assemblée du contentieux, a rendu 2 décisions sur la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique (HATVP) et annulé 3 de ses délibérations. C’est la première fois, selon son communiqué, qu’il contrôle une délibération de la HATVP sur la déclaration d’intérêts d’un ministre. Toutes concernent Éric Lombard, directeur général de la Caisse des dépôts de décembre 2017 à décembre 2024, puis ministre de l’Économie du 23 décembre 2024 à septembre ou octobre 2025, la décision n° 514106 donnant les 2 dates. Les décisions l’anonymisent ; la HATVP le nomme dans sa propre délibération du 27 janvier 2026 sur un autre de ses projets, et Acteurs publics l’identifie le soir même.
La décision n° 505836 porte sur sa déclaration d’intérêts de ministre ; la décision n° 514106, sur son projet de siéger, sans rémunération, au conseil d’administration de la société du Grand théâtre des Champs-Élysées, filiale de la Caisse des dépôts qu’il avait présidée. Même autorité, même personne, même délit de référence, la prise illégale d’intérêts. Et 2 réponses opposées : pour le ministre, la HATVP n’a pas le droit d’apprécier le risque pénal ; pour le départ, elle en a l’obligation.
L’écart ne vient ni de la personne ni de la gravité des faits, il vient des textes : la loi de 2013 confie à la HATVP le conflit d’intérêts, le code général de la fonction publique lui confie en plus le risque pénal, et aucune des annulations ne dit qu’il n’y avait pas de conflit.
Ce que les décisions du 29 octobre établissent
Le premier dossier vise la délibération n° 2025-172 du 6 mai 2025, qui remplace, après un recours gracieux du Premier ministre, une première délibération du 25 février 2025. La HATVP y estime que les intérêts du groupe Caisse des dépôts ne sont que « partiellement convergents » avec ceux de l’État, parce que ses filiales exercent des activités concurrentielles. Elle en déduit que le ministre serait en conflit d’intérêts, et s’exposerait au délit de l’article 432-12 du code pénal, s’il décidait sur le groupe, notamment la nomination de son directeur général et le versement annuel à l’État, sur La Poste, sur Bpifrance (hors Bpifrance Assurance Export) ou sur le Grand théâtre. Le décret de déport n° 2025-455 est pris le 24 mai 2025, 152 jours après la nomination selon un calcul d’ELMARQ, et publié au Journal officiel le lendemain : les attributions correspondantes reviennent au Premier ministre. Le Premier ministre saisit le Conseil d’État le 4 juillet 2025.
Le juge rappelle l’office de la HATVP : rechercher une interférence d’une « intensité suffisante » pour influencer l’exercice des fonctions, « ou pour faire naître à ce propos un doute légitime ». Il ne lui appartient pas, dans ce cadre, d’apprécier le risque de l’infraction de l’article 432-12 : selon le communiqué, cette appréciation relève « uniquement » du juge pénal, « en l’absence de toute disposition législative » habilitant la HATVP.
Le juge retient 2 autres erreurs. Une filiale présente sur un marché concurrentiel n’a pas, « par elle-même », un intérêt divergent de la personne publique qui la contrôle : la HATVP doit examiner son objet, ses statuts, son capital, ses ressources, sa gouvernance et son fonctionnement. Et le groupe ne peut, pour ce seul motif, être regardé comme partiellement divergent de l’État. Sur un point, la HATVP avait raison : les fonctions quittées à la nomination restent dans le contrôle, qui couvre les 5 années précédentes. L’annulation est partielle.
Le 2e dossier vise 2 délibérations, du 27 janvier et du 24 février 2026, qui jugent incompatible avec ses anciennes fonctions de directeur général le projet de rejoindre le conseil du Grand théâtre, présidé de juillet 2020 à décembre 2024. Le juge confirme la compétence de la HATVP : une société anonyme qui peut distribuer des bénéfices poursuit un objet lucratif, et y siéger reste une activité lucrative même sans rémunération. Mais il annule les 2 avis : la HATVP s’est « bornée » à relever la présidence passée, sans établir qu’elle avait été exercée en tant qu’agent public plutôt qu’en représentant de l’actionnaire majoritaire. Elle versera 3 000 euros au requérant pour ses frais.
Ce que ces décisions n’établissent pas
Aucune infraction n’est établie, ni écartée. Le Conseil d’État ne dit pas que les délits des articles 432-12 ou 432-13 auraient été commis, ni qu’ils ne pouvaient pas l’être ; il dit qui a le droit d’en parler, et sur quelles pièces. Aucune des pièces lues ne fait état d’une procédure pénale.
L’annulation ne vaut pas absence de conflit d’intérêts. Le juge censure un raisonnement, qui déduisait la divergence de la seule structure du groupe, et fixe une grille pour le remplacer, sans qualifier lui-même la situation. Les autres déports de la délibération du 6 mai 2025, sur le fonds Marguerite, l’ESC Troyes, la société Halmahera et le Cercle des économistes, n’étaient pas contestés.
Les arguments des parties dessinent le désaccord. Le Premier ministre soutenait que des intérêts professionnels antérieurs à la nomination ne pouvaient fonder ni un risque pénal, ni un conflit d’intérêts : le juge lui donne raison sur le risque pénal, tort sur les fonctions antérieures. Il plaidait aussi que la délibération pouvait être attaquée, puisqu’elle lui imposait de prendre un décret. Éric Lombard, intervenant, reprochait à la HATVP d’avoir « excédé son office » en enjoignant au gouvernement de prendre un décret de déport. Dans le 2e dossier, il soutenait que seul l’article 23 de la loi de 2013, propre aux anciens ministres, s’appliquait, et que des fonctions bénévoles n’étaient pas lucratives : ces moyens sont écartés. La Caisse des dépôts est intervenue à ses côtés ; la HATVP a conclu au rejet des requêtes.
Restent inconnus le sort du décret de déport, sur lequel la décision ne statue pas, et la suite du projet au Grand théâtre : l’injonction de réexamen demandée n’est pas prononcée. Au 30 octobre, la page des communiqués de la HATVP ne mentionnait pas les décisions, et les conclusions du rapporteur public, Frédéric Puigserver, n’étaient pas publiées.
Le mécanisme : 3 registres de risque, 2 textes de compétence
Les décisions deviennent lisibles si l’on sépare 3 registres que le débat public confond. Le registre déontologique porte sur le fonctionnement normal, l’indépendance et la neutralité du service. Le registre de l’apparence est inscrit à l’article 2 de la loi du 11 octobre 2013 : un conflit d’intérêts est une interférence « de nature à influencer ou à paraître influencer » une fonction. Le registre pénal relève des articles 432-12, pour l’agent en fonction (5 ans d’emprisonnement et 500 000 euros d’amende), et 432-13, pour celui qui rejoint dans les 3 ans une entreprise qu’il a contrôlée (3 ans et 200 000 euros), selon les textes cités par les décisions.
Pour un ministre, les articles 10 et 20 de la loi de 2013 donnent à la HATVP les 2 premiers registres : elle « se prononce sur les situations pouvant constituer un conflit d’intérêts, au sens de l’article 2 ». Le registre pénal n’y figure pas. Pour un agent public qui part, l’article L124-12 du code général de la fonction publique énumère les 3 et vise expressément les articles 432-12 et 432-13. La même autorité porte 2 casquettes, et le juge lui interdit de les échanger. La HATVP applique d’ailleurs cette grille dans sa délibération du 27 janvier 2026 sur un autre projet du même ancien ministre : au titre de la fonction publique, elle écarte le risque pénal « sous réserve de l’appréciation souveraine du juge pénal ».
La décision n° 514106 précise la méthode : la HATVP n’a pas à déterminer si les éléments de l’infraction « sont effectivement réunis », mais à apprécier « le risque qu’ils le soient ». Le Conseil d’État présente cette formule comme une reformulation de sa jurisprudence de 2020 (décision n° 440963), destinée à « faire mieux ressortir » ce qu’implique l’appréciation d’un tel risque par une autorité administrative. Ce risque s’établit sur les statuts, l’acte de nomination, les conditions d’exercice et les mécanismes de prévention. La même personne peut enfin relever de 2 régimes : l’article 23 de la loi de 2013 ne vise que l’activité « rémunérée » des anciens ministres, le code de la fonction publique toute activité lucrative, « salariée ou non ». Nous montrions le 18 octobre qu’un ancien agent public recruté pour la présidentielle relève de 2 régimes selon l’employeur qui signe son contrat ; le Conseil d’État confirme qu’il peut relever des 2 au titre de fonctions successives.
La loi ne demande pas à la HATVP de juger une personne : elle lui demande, selon le texte qui la saisit, si une situation crée un doute, et seulement dans certains cas si elle crée un risque pénal.
L’arbitrage déplacé : qui apprécie le risque pénal d’un ministre
Pour un membre du gouvernement, la chaîne est désormais nette. La HATVP qualifie le conflit d’intérêts et peut enjoindre d’y mettre fin. Le ministre qui s’estime en conflit en informe le Premier ministre, et un décret fixe les attributions que celui-ci exerce à sa place. Le risque pénal sort de la procédure : dans le cadre de la loi de 2013, son appréciation préalable reste au ministre et au gouvernement, et le juge pénal n’intervient qu’après coup, s’il est saisi. C’est d’ailleurs le Premier ministre qui a obtenu que ce registre soit retiré de la délibération.
Le déplacement le plus concret touche les dossiers. Dans les 2 affaires, le juge reproche à la HATVP de raisonner sur une structure, filiale concurrentielle ou présidence passée, au lieu d’examiner des faits. Le choix se fait désormais par défaut dans les pièces : la qualité en laquelle un dirigeant public a exercé un mandat dépendra des statuts, de l’acte de nomination et de la trace des déports. Les avis sur le Grand théâtre tombent parce qu’« il ne ressort pas des pièces du dossier » que la présidence ait été exercée en tant qu’agent public.
Le délai pèse aussi : 541 jours entre la délibération du 6 mai 2025 et la décision, selon un calcul d’ELMARQ, et le ministre avait quitté ses fonctions entre-temps. Acteurs publics relève que ces décisions seront lues « à quelques mois d’une alternance politique génératrice de nombreux transferts au sommet de l’État ». Après le 29 octobre, une qualification de conflit d’intérêts se gagne ou se perd dans les pièces : statuts, actes de nomination, mécanismes de déport.
Ce qui confirmera ou démentira cette lecture
Les prochaines délibérations de la HATVP sur les déclarations des ministres diront si le registre pénal en a disparu. La Haute Autorité a publié le 31 juillet 2026 celles de 7 membres du gouvernement de Sébastien Lecornu ; tout gouvernement formé après la présidentielle du printemps 2027 lui adressera les siennes dans les 2 mois. Une mention de l’article 432-12 dans une délibération postérieure au 29 octobre 2026 contredirait cette lecture.
Le prochain rapport d’activité de la HATVP, le précédent ayant été présenté le 28 mai 2026, dira si elle révise sa doctrine sur les groupes publics. Étendre son office au risque pénal des ministres supposerait une loi ; aucune proposition en ce sens ne figure dans les pièces lues.
Enfin, la fenêtre de contrôle ouverte par la fin des fonctions de directeur général, le 22 décembre 2024, court jusqu’au 22 décembre 2027, selon un calcul d’ELMARQ. Si le projet au Grand théâtre est de nouveau soumis à la HATVP d’ici là, l’avis devra suivre la grille du 29 octobre.
Sources : les décisions du Conseil d’État n° 505836 et n° 514106 du 29 octobre 2026 (séance du 16 octobre), lues en version intégrale, et le communiqué du même jour ; les délibérations annulées (n° 2025-172, 2026-12 et 2026-60) sont décrites d’après elles. L’identité d’Éric Lombard, ses dates de fonctions et le décret de déport n° 2025-455 viennent de la délibération de la HATVP n° 2026-10 du 27 janvier 2026, et sont confirmés par Acteurs publics (29 octobre 2026) ; le décret est lu au Journal officiel du 25 mai 2025. Les textes de loi sont cités d’après leur reproduction dans les décisions. Les durées de 152 et 541 jours et la date du 22 décembre 2027 sont des calculs d’ELMARQ. Page des communiqués de la HATVP consultée le 30 octobre 2026.
