Le 19 octobre 2026, la Haute Autorité pour la transparence de la vie publique publie le bilan de l’exercice 2025 du répertoire des représentants d’intérêts : 17 460 fiches d’activités, contre 15 823 un an plus tôt, soit une hausse de 10,3 %. À Bruxelles, le rapport annuel 2025 du registre de transparence de l’Union recense 16 474 entités inscrites au 31 décembre 2025. Ces chiffres disent combien d’organisations déclarent vouloir peser sur la décision publique. Ils ne disent pas qui a obtenu quoi.
Cette enquête fait l’inventaire de ce que ces registres permettent d’établir, de ce qu’ils laissent hors champ, et de la méthode qui permet, ou non, de rattacher un argument d’entreprise à la rédaction d’un texte. Elle s’appuie sur les pièces des registres eux-mêmes, sur l’audit de la Cour des comptes européenne et sur des dossiers publics, sans accuser quiconque.
Un registre de lobbying enregistre des démarches déclarées par ceux qui les mènent ; il ne mesure ni ce qui a été dit, ni ce que la démarche a produit.
Ce que les registres établissent
Le répertoire français repose sur la loi « Sapin II » du 9 décembre 2016. Doit s’y inscrire, dans un délai de 2 mois, l’organisation dont un dirigeant, un salarié ou un membre consacre à la représentation d’intérêts plus de la moitié de son temps sur 6 mois, ou entre en communication avec des responsables publics au moins 10 fois en 12 mois, à son initiative, pour influencer une décision publique. Au 30 avril 2026, 3 668 représentants y sont inscrits, dont 34,1 % de groupements professionnels, 31 % d’entreprises et 22 % d’organisations non gouvernementales.
Les déclarations de 2025 dessinent une cible et des méthodes. Selon la HATVP, 57,1 % des fiches visent une décision de nature législative ; le Parlement est mentionné dans 62,3 % d’entre elles, le Gouvernement dans 52 %. Au total, 4 types d’actions représentent plus de 84 % des actions déclarées : transmettre des informations ou des expertises (26,0 %), tenir des discussions informelles ou des réunions en tête-à-tête (23,8 %), transmettre des suggestions sur la rédaction d’une décision publique (19,5 %), entretenir une correspondance régulière (15,2 %). Les entreprises déclarent les budgets les plus élevés : une médiane comprise entre 75 000 et 100 000 euros, une moyenne entre 200 000 et 300 000 euros, exprimées en fourchettes fixées par la réglementation.
Le chiffre de 15 823 fiches, souvent repris, porte sur l’exercice 2024, publié le 15 septembre 2025 ; la HATVP y notait que 55 % des fiches visaient le contenu d’un projet ou d’une proposition de loi. Il est désormais remplacé par les données de 2025.
Côté européen, le registre est commun au Parlement, au Conseil et à la Commission depuis l’accord interinstitutionnel du 20 mai 2021. Les 16 474 entités de fin 2025 comprennent 4 922 entreprises et groupes, 2 911 associations professionnelles et 4 444 organisations non gouvernementales. Le chiffre de « plus de 12 000 » inscrits, encore affiché sur la page d’accueil du registre, correspond à la situation de fin 2022 relevée par la Cour des comptes européenne. Le rapport annuel attribue en partie la hausse des demandes d’inscription en 2025, de 95 %, aux nouvelles règles de conditionnalité.
Ces règles constituent l’apport le plus concret du dispositif européen. Depuis le 1er janvier 2025, les commissaires, leurs cabinets et l’ensemble de l’encadrement de la Commission, jusqu’aux chefs d’unité, ne rencontrent que des représentants inscrits et publient les informations et les comptes rendus de ces réunions. En 2025, la Commission a publié des réunions avec 5 079 inscrits : 7 226 avec des commissaires ou leurs cabinets, 7 057 avec l’encadrement. Au Parlement européen, les députés ont déclaré 32 122 réunions pour 2025, l’encadrement administratif est soumis à la même condition depuis le 1er septembre 2025, et les rapporteurs doivent joindre à leurs projets de rapport une « déclaration de contribution » listant les organisations dont ils ont reçu des apports. C’est la forme européenne de l’empreinte législative.
Ce que les registres ne mesurent pas
La HATVP le dit elle-même dans son bilan de 2024 : « Le nombre de fiches d’activité renseignées ne permet pas, à lui seul, d’apprécier pleinement l’intensité de la représentation d’intérêts. » Une fiche décrit un objectif ; une même réunion portant sur 3 sujets produit 3 fiches, plusieurs réunions sur un seul sujet n’en produisent qu’une. La hausse de 10,3 % peut donc refléter une meilleure déclaration autant qu’une activité accrue.
Le champ dépend des critères. L’activité menée sans prendre l’initiative du contact, ou sous le seuil de 10 entrées en communication, échappe au répertoire. La HATVP demande de supprimer ce critère de l’initiative, de faire entrer les activités exercées à titre accessoire, de passer à une déclaration semestrielle et de disposer d’un pouvoir de sanction administrative en cas de défaut d’inscription ou de déclaration. Au 30 avril 2026, 409 représentants inscrits n’avaient déclaré aucune des informations exigées pour 2025, contre 330 l’année précédente. Michel Sapin, ancien ministre de l’Économie et des Finances, dans l’avant-propos du bilan, qualifie le critère de l’initiative de « particulièrement hypocrite et facile à contourner ».
Le registre français ne décrit qu’un côté de la relation. Le représentant déclare des catégories de responsables publics rencontrés, pas toujours leur nom ni le texte visé ; les responsables publics, eux, ne déclarent rien au répertoire. La HATVP a demandé un droit de communication auprès d’eux. L’idée d’une empreinte normative publiée avec chaque texte, liste des auditions, réunions et contributions reçues, figurait en proposition 11 du rapport de Jean-Louis Nadal remis en janvier 2015. La question écrite qui en demandait la suite au Premier ministre a été retirée en juin 2017, en fin de mandat, sans réponse.
Le registre européen a ses propres angles morts, documentés par la Cour des comptes européenne dans son rapport spécial 05/2024, intitulé « Registre de transparence de l’UE. Les informations sur les activités de lobbying sont utiles mais limitées », adopté le 27 février 2024 et publié en avril. La Cour juge l’accord de 2021 globalement conforme aux principes internationaux, mais relève que la conditionnalité s’appliquait « uniquement à certaines activités et au personnel de très haut rang ». L’accord n’étant pas un acte législatif, il ne permet aucune sanction : la principale mesure reste la radiation. De 2019 à 2022, 990 lobbyistes ont été radiés en moyenne chaque année, à l’issue de contrôles de qualité ou faute de mise à jour ; 6 seulement l’ont été à la suite de plaintes et d’enquêtes. La catégorie d’inscription étant auto-déclarée, la Cour note un risque que des organisations financées par des tiers ne divulguent pas leurs sources de financement. Enfin, les réunions spontanées échappent au cadre.
Le rapport annuel 2025 montre une suite partielle. La recommandation de réserver l’accès des directeurs et au-delà aux seuls inscrits est dépassée à la Commission et au Parlement, qui l’appliquent à tout l’encadrement. En revanche, le rapport ne mentionne ni définition commune de la « réunion » entre les 3 institutions, ni publication des réunions non programmées, les 2 autres demandes de la Cour.
Ces limites affaiblissent une lecture répandue, celle d’une décision publique écrite par les entreprises. Les registres montrent des entreprises nombreuses, mais aussi des organisations non gouvernementales presque aussi nombreuses à Bruxelles, et des groupements professionnels qui portent, en France, 42 % des fiches de 2025. Ils montrent un accès, une fréquence et un budget déclarés. Aucun ne contient la preuve d’un effet.
Influence, lobbying déclaré, corruption : 3 régimes distincts
L’influence désigne toute action qui cherche à orienter une décision publique : produire une étude, publier une tribune, saisir un juge, mobiliser des clients. Le lobbying déclaré en est la part qui passe par des contacts directs avec des responsables publics et entre dans le champ d’un registre ; la HATVP le décrit comme « une activité légitime » qui contribue à « une prise de décision publique éclairée ». La corruption et le trafic d’influence relèvent du droit pénal : ils supposent un avantage proposé ou accordé à une personne investie d’une fonction publique en contrepartie d’un acte ou de l’usage de son influence.
Ces 3 régimes ne se prouvent pas avec les mêmes pièces. En décembre 2022, rappelle la Cour des comptes européenne, « des allégations ont été formulées, suggérant que le Qatar avait exercé une influence illégale » sur des députés européens : ce dossier, que la Cour qualifie d’allégations, a conduit le Parlement à durcir ses règles, et ses suites relèvent des juges. Un registre n’a jamais vocation à démontrer une infraction ; il rend visibles des démarches licites. Nous l’avions montré à propos du répertoire de l’influence étrangère : y figurer n’établit aucune faute, et n’y pas figurer n’établit aucune innocence.
Les 5 mécanismes, chacun avec sa pièce
Les 5 mécanismes qui suivent sont des catégories d’analyse. Chacun est illustré par un dossier public dont la pièce est citée. Aucun ne vaut accusation.
Produire les données du décideur. C’est le 1er type d’action déclaré en France, avec 26,0 % des actions. Le dossier le plus documenté de 2026 est l’homologation aux Pays-Bas du système d’aide à la conduite de Tesla. Dans son explication du 17 juin 2026, l’autorité néerlandaise des véhicules (RDW) indique que ses experts ont « examiné de manière indépendante l’analyse statistique de Tesla », mené plus de 3 000 heures d’essais et plus de 1 000 parcours de test, et précise qu’elle ne fonde pas son évaluation sur les seules informations du constructeur. La pièce montre la question que doit se poser tout décideur nourri par les données d’une entreprise : qui les a vérifiées, et comment. Elle montre aussi une limite : la RDW précise qu’elle ne peut pas toujours détailler son évaluation, car les constructeurs lui transmettent des informations commercialement sensibles.
Agir en coalition. Le 3 juillet 2025, selon Euronews, les dirigeants de plus de 40 entreprises européennes, dont ASML, Philips, Siemens et Mistral, publient une lettre à Ursula von der Leyen demandant un « arrêt de l’horloge » de 2 ans sur le règlement européen sur l’intelligence artificielle. La coalition donne à une demande le poids d’un secteur. Elle peut aussi en brouiller l’origine : c’est le risque que la Cour des comptes européenne relève dans les catégories d’inscription auto-déclarées, où le financement d’un porte-parole collectif n’apparaît pas toujours.
Transformer un débat technique en débat public. La même lettre était publique, et la réponse l’a été aussi : le 9 juillet 2025, selon Euronews, plus de 50 organisations, dont l’organisation européenne des consommateurs BEUC, écrivent à la commissaire Henna Virkkunen que la simplification « ne devrait pas servir à déréglementer ». Ce registre d’action échappe presque entièrement aux déclarations : en France, les pétitions et lettres ouvertes représentent 1,8 % des actions déclarées en 2025, les débats publics et stratégies d’influence sur Internet 1,3 %.
Agir sur le calendrier. Le 19 novembre 2025, la Commission propose un « omnibus numérique » sur l’intelligence artificielle. Le texte adopté, le règlement (UE) 2026/1744 du 8 juillet 2026, reporte au 2 décembre 2027 les obligations des systèmes d’IA à haut risque autonomes, prévues à l’origine le 2 août 2026, et au 2 août 2028 celles des systèmes intégrés à des produits. La chronologie est nette : une demande de pause en juillet 2025, un report adopté un an plus tard. Elle ne prouve rien. Le service de recherche du Parlement européen relie les retards d’application à la désignation des autorités nationales compétentes et à la publication des normes harmonisées. Une cause technique documentée coexiste donc avec une demande d’entreprises, et aucune pièce publique ne permet de les départager.
Contester la norme devant le juge. Désignée « contrôleur d’accès » au titre du règlement sur les marchés numériques le 5 septembre 2023, ByteDance, maison mère de TikTok, a attaqué la décision. Le Tribunal de l’Union a rejeté son recours le 17 juillet 2024 ; le 15 octobre 2026, l’avocat général Andrea Biondi a proposé à la Cour de justice de rejeter le pourvoi, dans des conclusions qui ne lient pas la Cour. Le contentieux est une forme d’influence publique, motivée et contradictoire. En France, la règle du lobbying elle-même a été façonnée ainsi : par sa décision « Institut Montaigne » du 14 octobre 2024, le Conseil d’État a jugé que les laboratoires d’idées ne sont pas, par défaut, des représentants d’intérêts, et la HATVP a modifié ses lignes directrices en conséquence.
Établir qu’un argument a été retenu
Le cas le plus souvent cité pour démontrer l’efficacité d’un lobbying est celui d’OpenAI. Le 20 juin 2023, Time publie un livre blanc de 7 pages qu’OpenAI avait adressé en septembre 2022 à des responsables de la Commission et du Conseil, obtenu par des demandes d’accès aux documents. L’entreprise y soutenait que, « par lui-même, GPT-3 n’est pas un système à haut risque ». Time relève que le texte voté par les eurodéputés en juin 2023 ne contient pas la formulation qui aurait rendu les systèmes à usage général à haut risque par nature, ni l’amendement sur les contenus générés qu’OpenAI demandait d’écarter. OpenAI répondait que le texte avait « substantiellement évolué » depuis.
Ce dossier réunit 3 éléments solides : un document daté, son destinataire, et une version de texte comparable. Il en manque 2. Rien n’établit qu’aucun autre acteur, institution ou État membre n’ait porté la même position ; et aucune pièce publique ne montre le rapporteur ou la Commission motivant ce choix par l’argument d’OpenAI. Time écrit d’ailleurs que le lobbying « semble » avoir réussi.
Une chronologie établit un ordre ; seule une trace de réception chez le décideur, croisée avec l’absence d’autre source pour la même formulation, rapproche de la causalité.
Cette échelle prolonge celle que nous appliquions au dossier des financements qatariens aux États-Unis : argent déclaré, activité déclarée, intention dirigée, effet mesuré, les 2 premiers niveaux se lisant dans les registres, les 2 derniers jamais. Elle rejoint aussi la limite que montrait notre lecture des fiches du répertoire de l’influence étrangère : 2 déclarants d’une même réunion peuvent décrire différemment le même interlocuteur, et additionner leurs fiches revient à compter la réunion 2 fois.
Qui arbitre, et qui porte la preuve
En France, l’essentiel des réformes demandées par la HATVP dépend du Gouvernement et du législateur : Michel Sapin estime que « quelques modifications le plus souvent de nature règlementaire » suffiraient, ce qui place une partie de la décision entre les mains de l’exécutif, lui-même destinataire de 52 % des fiches. À Bruxelles, le conseil de direction du registre, composé des secrétaires généraux des 3 institutions, a jugé en 2025 que l’accord de 2021 restait adapté et pouvait être amélioré sans être révisé.
Tant que les responsables publics ne déclarent pas leurs contacts en France, et que les réunions spontanées restent hors champ à Bruxelles, la preuve d’une influence repose sur les journalistes, les chercheurs et les demandes d’accès aux documents. Elle repose aussi sur les entreprises elles-mêmes, qui décident de ce qu’elles publient. Celles qui documentent leurs positions se donnent un dossier à opposer ; les autres laissent le soupçon s’installer, y compris sur une démarche licite. Notre analyse de l’inscription de Temu au répertoire en donnait la mesure : une inscription se lit comme un indicateur avancé de stratégie, et le contenu des démarches ne se juge que sur les déclarations, attendues au plus tard en mars 2027.
Pour une entreprise, une influence défendable est celle dont elle peut publier chaque pièce sans changer un mot.
Ce que nous relirons au printemps 2027
Au 31 mars 2027, les représentants d’intérêts dont l’exercice coïncide avec l’année civile devront avoir déclaré leurs activités de 2026. Le bilan qui suivra dira si la part d’objets conformes dépasse 79 % et si le nombre d’inscrits sans déclaration redescend sous 409. Une baisse de ces défauts sans pouvoir de sanction nouveau affaiblirait la thèse de la HATVP ; une hausse la renforcerait. Le prochain rapport annuel du registre européen, dont l’édition 2025 a été arrêtée en mai 2026, dira si les institutions ont adopté une définition commune de la « réunion » ou publié des réunions non programmées. S’il n’en mentionne aucune, ces 2 recommandations de la Cour des comptes européenne, dont l’échéance était fixée à juillet 2025, resteront sans trace de mise en œuvre près de 2 ans après cette échéance. Enfin, l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire ByteDance, non daté, dira jusqu’où une entreprise peut contester sa désignation par la Commission.
Pièces lues le 27 octobre 2026 : bilans de la HATVP pour les exercices 2024 et 2025 et leurs pages de présentation des 15 septembre 2025 et 19 octobre 2026 ; rapport annuel 2025 du registre de transparence de l’Union et actualité du 28 août 2025 ; rapport spécial 05/2024 de la Cour des comptes européenne ; question écrite n° 73367 ; explication de la RDW du 17 juin 2026 ; communiqués de la Cour de justice n° 114/24 et 151/26 ; page du train législatif du Parlement européen et note de son service de recherche sur l’omnibus IA ; articles d’Euronews des 3 et 9 juillet 2025 et de Time du 20 juin 2023. Les démarches citées sont licites et déclarées ou publiques ; aucune n’est présentée comme la cause établie d’une disposition.
